1952年3月31日，中央人民政府政务院发布《关于荆江分洪工程的规定》：
长江中游荆江段由于河道狭窄淤垫，下游弯曲，不能承泄大量洪水，且堤身高出地面10多公尺，每当汛期，洪峰逼临，险工迭出，时有溃决的危险。如一旦溃决，不仅江汉广大平原遭受淹没，并将影响长江通航，且在短期内难以堵口善后。不决，则以长江水位抬高，由4口，即松滋、太平、藕池、调弦，注入洞庭湖的水量势必增多，滨湖多数堤垸必遭溃决。为保障两湖千百万人民生命财产的安全起见，在长江治本工程未完成以前，加固荆江大堤并在南岸开辟分洪区乃是当前急迫需要的措施。
荆江分洪工程完成以后，如长江发生异常洪水需要分洪时，既可减轻洪水对荆江大堤的威胁，并可减少4口注入洞庭湖的洪量。同时，做好分洪区工程又能保障滨湖区不因分洪而受危害。这一措施对湖北、湖南人民都是有利的。为此，本院特作下列规定：
一、1952年仍以巩固荆江大堤为重点，必须大力加强，保证不致溃决，其所需经费可酌予增加 。具体施工计划及预算由长江水利委员会会同湖北省人民政府拟订 ，限期完成。
二、1952年汛前应保证完成南岸分洪区围堤及节制闸、进洪闸等工程，并切实加强工程质量。其所需人力，应由湖北、湖南和部队分别负担。
三、1952年不拟分洪。如万一长江发生异常洪水威胁荆江大堤的最后安全，在荆江分洪工程业已完成的条件下，可以考虑分洪， 但必须由中南军政委员会报请政务院批准。
四、湖北省分洪区移民工作应于汛前完成。
五、关于长江北岸的蓄洪问题，应即组织察勘测量工作，并与其他治本计划加以比较研究后再行确定。
六、为胜利完成1952年荆江分洪各主要工程，应由中南军政委员会负责组成一强有力的荆江分洪委员会和分洪工程指挥机构，由长江水利委员会、湖南、湖北两省人民政府及参加工程的部队派人参加，并由中南军政委员会指派得力干部任正副主任。工程指挥机构的行政与技术人员由各有关单位调配。
上述各项工程，因时间紧迫必须抓紧时机进行周密的准备工作，并保证按期完成。至于人力、器材、运输及技术等方面，如中南力量不足时，得提出具体计划，速报请政务院予以解决。
其实，早在1951年1月12日，中央政务院第六十七次政务会议上，周恩来就指出：
长江的沙市工程，即荆江分洪工程，在必要时，就要用大力修治，否则，一旦决口，就会成为第二个淮河。
但是，江湖矛盾引起湖南、湖北两省人民生死利害的矛盾，对修建荆江分洪工程，湖北持积极态度，湖南则有些顾虑。
当1951年长江水利委员会为荆江分洪工程做了一些前期准备工作时，湖南常德专署则向毛泽东写信，状告长委会的做法损害了洞庭湖滨湖地区群众的利益。
在这种情况下，1952年2月20日，周恩来主持召开了有两湖有关人员参加的荆江分洪工程会议，调解两湖纠纷。
周恩来反复询明各种情况后，先表扬常德专署、湖南水利局写信给毛泽东，关心滨湖群众利益。
周恩来紧接着转过来说：
荆江分洪工程是毛主席批的，怎么到现在还没有开工？毛主席批的工程，中南局、湖北省委、水利部、常委会都置之脑后，不负责任。
2月23日夜，周恩来向毛泽东和中央写了关于荆江分洪工程会议情况的报告。指出：
如遇洪水，进行无准备的分洪，必致危及洞庭沿湖居民，如肯定不分洪则在荆江大堤濒于溃决的威胁下，仍存在着不得已而分洪的可能和危险。这就是两省利害所在的焦点。
经反复研究并询明各种情况，得知中南对于这样大事于中央决定后只在政治报告会上做了一次传达，并未作任何切实的布置，亦未召集两省有关人员及负责同志开会商讨，便轻易地交给长江水利委员会去进行，同时两省负责同志对此事也未引起应有的注意，群众中除移民的部分外更不知道这件事。
对此，周恩来提出了具体处理办法，并主持起草了《政务院关于荆江分洪工程的决定》初稿。他说：
这一决定是我当场征求了各方有关同志并在会后又征求了养病中的袁任远的同意做出的，现送上请审阅，拟将此决定草案再电询子恢、先念、克诚等同志意见后再以正式文件下达。
2月25日，毛泽东审阅周恩来的报告并批示：
周总理：同意你的意见及政务院决定；请将你这封信抄寄邓子恢同志。
2月底，李葆华同苏联水利专家布可夫一道去武汉，然后又亲往荆江分洪地区视察，调查掌握具体情况。李葆华去武汉后，周恩来不断与李葆华进行电话联系。
在李葆华汇报情况的基础上，周恩来对原来起草的《政务院关于荆江分洪工程的决定》初稿进行了部分修改。另一方面加紧进行物资、人力的准备工作。
3月7日，周恩来在给邓子恢的电报中说：
抢修南岸蓄洪区堤及两个闸所需器材，除中南可自行解决者外，尚缺何项物资需由中央调拨，望即做出详细计划，径电中财委请拨。如人力及其他尚有困难，亦请电告。
3月29日，周恩来写信给毛泽东并刘少奇、朱德、陈云：
送上1952年水利工作决定及荆江分洪工程的规定两个文件，请审阅批准，以便公布。关于荆江分洪工程，经李葆华与顾问布可夫去武汉开会后，又亲往沙市分洪地区视察，他们均认为分洪工程如成，对湖南滨湖地区毫无危险，且可减少水害。工程本身关键在两个闸，节制闸与进洪闸，据布可夫设计，6月中可以完成。中南决定努力保证完成。
我经过与李葆华电话商酌并转商得邓子恢同志同意，同时又与傅作义面商，决定分洪工程规定修改如现稿。这样可以完全解除湖南方面的顾虑，因工程不完成决不分洪，完成后是否分洪，还要看洪水情况并须得政务院批准。至北岸分洪的根治办法及程颂云，即程潜，所提意见，当继续研究。
