1984年5月4日，中国改革开放掀开崭新的一页，山东的青岛、烟台与其他12个沿海城市被国务院正式批准为全国首批开放城市。
当月，青岛经济技术开发区的选址工作全面展开。
青岛开发区建在哪里？当时有三种意见，一是东部崂山一带，二是城阳一带，三是黄岛一带。
为科学规划、正确选址，青岛市委、市政府曾多次出国考察国外的出口加工区、自由贸易区，参照设立开发区所具备选址在海陆空港交通便利、电源和水源等能源充沛区域的国际惯例，借鉴了新加坡、台湾等新兴中等发达地区的成功经验。
经综合论证，最终将经济技术开发区设立在胶州湾西海岸黄岛区与胶南市之间的区域。
毗邻青岛老市区的崂山区，没有建立港口的先天条件，当时水资源比较短缺，且作为旅游景区，不宜大规模发展工业。
位于青岛老市区北部区域的城阳区当时属于崂山县，虽离青岛老港较近，水陆交通都较为便捷，但在“引黄济青”工程启动实施前，水资源和电源等能源相对匮乏，且区内大部分为耕地，开发征用土地成本较高，而中央当时对开发区总的原则，就是只给政策，不给资金。
而黄岛拥有独特的区位优势，发展空间和潜力巨大。
黄岛虽离青岛母城陆路较远，但与母城隔海相望，海上最近距离不到2.26海里，同时具备了港口交通、水电能源等设立开发区的主要条件。
从交通上看，当时黄岛区域内正在兴建青岛新港区前湾港，并拥有国际一流的港口岸线资源条件。此外，直达机场和老市区的环胶州湾高速公路和通往市区的轮渡已经列入建设计划，胶黄铁路通过胶济铁路连贯全国。
从能源方面看，电力资源相当充沛，当时黄岛电厂已具备了67.3万千瓦时的发电能力，水资源也完全可以从周边的胶南市提供。
在用地方面，黄岛区的薛家岛当时大部分为滩涂荒地，实际耕地很少，开发建设的动迁和征地成本很小。
从青岛市的整个城市发展格局和生产力发展布局来看，向北发展将从交通、能源等方面拉长经济瓶颈，加重老城区和青岛老港区的满负荷状态，造成经济梗阻。
向东从浮山到崂山，空间十分有限，且多为山体、坡地和丘陵，只宜于发展高教区和旅游景区，同时从梯度推移理论出发，青岛市未来的发展惟有跨海西移，即在胶州湾西海岸的黄岛开辟新经济区，设立经济技术开发区，才能有更大的作为，才能禁得起历史的最终检验。
1984年5月30日，青岛市委、市政府在上报给省委、省政府的关于开发区建设方案中提出：青岛经济技术开发区建在黄岛。
其实，当年选址黄岛还有一个原因：黄岛三面临海，便于封闭管理。这是当年兴办开发区的条件之一。那时人们担心对外窗口打开了，难免会飞进来几只苍蝇，要严加防范。
时任青岛副市长的宋玉珉说：“虽然现在开发区的标签就是‘开放’，但那时我常想，开发区该怎么封闭，是用铁丝网，还是设关卡？”
1984年10月20日，国务院批准青岛、烟台两市在抓好现有企业技术改造的同时，有计划有步骤地兴办经济技术开发区，规划土地面积分别为青岛15平方公里，烟台10平方公里。
开发区应以兴办生产性工业企业和科研项目为主；开发区内的建设项目，应是技术、知识密集型的，或是对现有技术水平的提高和产品的更新换代有明显促进作用的。
1984年，当年任青岛市城乡建委副主任姜震被抽调参与开发区筹建工作。他回忆说：
当时选址定下来，就开始实施了。当年青岛20多位城建专家在青岛人民会堂的化妆室里，伏在化妆台上画出了20多张开发区规划设计图。
虽然眼前是一片旷野，但负责外商接待工作的蔡可卿，还是对着一张开发区规划图，一遍遍向客人介绍未来美好的前景，“当时最困难的还是通讯、交通问题。”
1985年3月28日，青岛经济技术开发区举行奠基仪式。
当天，中央、省、市领导乘北海舰队的军用船只渡海，去见证这一历史性的时刻。
当天狂风怒吼，船在大浪中颠簸不止。
奠基仪式结束后，海上仍然是大浪滔天。浩浩荡荡的大队人马不得不改乘汽车返回青岛。
也许这成了一种预兆，预示着开发区作为改革开放的“试验田”，要面临的是多年的漫漫风雨路。
蔡可卿，1985年转业到开发区，担任办公室副主任，后来任主任。
当时蔡可卿负责外商接待工作，虽然眼前是一片旷野，但他对着一张开发区规划图，一遍遍向客人介绍未来美好的前景。
“外商更关心眼下已经具备了哪些条件”。当时最困难的还是通讯、交通问题。
蔡可卿说：“刚开始，整个开发区只有3台从日本购进的对讲机，那东西通话时间一长就发热、断线。后来我们的四层小楼每一层有了一部电话，作为办公室主任的我成了接线员，整天跑上跑下喊人听电话，后来没办法只能找个专人负责接电话。”
那时用的是民用电，隔三差五地就停电，但最难办的是过海交通问题。
一次，美国客人坐在汽车里乘轮渡过海，赶上当天涨大潮，海水没了栈道，汽车熄了火，外商只得挽起裤腿站在水里推车。
还有一次，韩国土地公社代表团回青岛又遇上了退大潮，交通艇无法靠岸，客人们只能手握船顶铁栏杆“荡”上船，过去一人，大家就鼓掌庆贺……
这些客人从此再没来过。
除了具体工作中的举步维艰，还有思想上的困惑。
曾任中共青岛市委经济技术开发区工委副书记、青岛经济技术开发区管委会副主任沙命枢，是开发区早期的负责人之一。他在一次回忆开发区建设时曾经说：
当初开发区的选址之争，在今天飞速发展的事实面前，总算有了定论。但开发区还经历着体制之争、融资之争、定位之争。总之，开发区是在争议中走过来的。
没有可供参照的样本，没有可借鉴的经验，青岛开发区在艰难中起步。
在20世纪90年代初，青岛市政府东迁、东部开发启动时，开发区的很多人迷惑了：“政府是不是要放弃西海岸？”
那时，消沉的情绪在一部分人中间弥漫开来。
那一年，蔡可卿将户口迁往开发区。办手续时，登州路派出所所长劝他：“老蔡啊，你可要想清楚，你现在迁出去容易，将来想回来可就难了。”
当时的青岛市委书记俞正声赶到开发区，他说：“开发区的地位并不会因为东部开发而改变，从长远来看，只有开发区才能承载大青岛的明天。”
蔡可卿说：“从正当年到两鬓斑白，我从未动摇过自己的信念，即使在开发初期住简陋平房、吃凉饭、徒步上工地，尽管当时对开发区有各种不同的声音，但我坚信开发区的未来。我既然要迁过去，就没想着再迁回来。”
开发区最早进行“小政府、大社会”的体制改革，取消事业编制，实行干部聘任制，这在当时是绝无仅有的大胆实践。
开发区较早地改革国家征用土地的办法，创造性地创立了“空转起步”的土地经营模式，1991年在全省率先搞土地拍卖；全省第一家民办大学在此兴办，全省第一个农民养老保险制度在这里建立。
从1985年到1992年，开发区坚持“以项目建设带动基础设施建设，以基础设施建设保证项目上马”的工作方针，致力于搞好各项基础设施建设，兴办了一些中小型的项目。
在开发区的建设安排上，青岛开发区坚持“规划先行，量力而行，分期实施，尽力而为”的原则，采取“开发一片，建成一片，收益一片”的做法。
这样，就使有限的人力、物力和财力得到最优化的配置和使用，大体上在开工的第三年就基本上完成了2平方公里起步区域的基础设施建设。
除了国家和地方共同投资的青岛前湾港一期工程、黄岛原油码头二期等基础工程如期竣工外，仅青岛开发区自身就自筹资金数亿元建成了自来水供配水管线与水厂、开通了2000门微波程控电话、建设了青岛——黄岛之间的轮渡码头并通船、建成了热源厂及大型变电站，实现了起步阶段通路、通电、通上水、通下水、通讯、通暖、通气及土地平整的“七通一平”及其他配套工程建设的规划要求，初步创造了招商引资的条件，从而接纳了第一批外商投资项目和内联项目进区，开创了外引内联的新局面。
随后，再用收取的场地使用费、管网配套费和各种税收资金投入新区开发，形成了良性循环。
随着实力的积累，滚动开发的规模不断扩大，到1992年青岛开发区已建成10平方公里，引进建设了三美电机、青岛正大、统一产业、中达化纤、美得视、广裕实业等一批内外资项目。
文教卫生等各项社会事业有了一定的发展。截止到1991年底，全区共有人口10.13万人，其中各类专业技术人才3262人，中高级职称453人。
在此期间，1989年12月份，国家级青岛新技术产业开发试验区在开发区奠基创立；1992年11月份，青岛保税区经国务院批准设立。
青岛开发区的历史转折点或者说里程碑的事件，就是1992年的小平同志南方讲话和青岛开发区与青岛市黄岛区的体制合一。
从1992年开始，青岛开发区的功能定位、体制安排、规划调整、环境建设等各方面都发生了重大变化。
第一，在功能定位上，青岛开发区根据自身远离青岛母城的实际，对“三为主、一致力”的办区方针进行了创新和充实。
首先认为开发区不能搞单一型的工业区，明确提出开发区要向现代化的国际性的新城区方向发展，建设一个功能齐全、经济社会协调发展的新城区。
围绕开发区的发展定位，青岛开发区组织了数次大规模的讨论，其中1998年牵头召集了全国国家级开发区的负责同志，举办了“建设特区式开发区”的大型研讨会活动，提出开发区要走“特区式开发区”的道路，确立了“体制创新、产业升级、扩大开放”的总体工作思路，从而进一步统一了思想，初步回答了开发区将向何处去的重大问题。
其次在体制安排上，青岛开发区逐步建立起一个与市场经济要求相适应、与国际惯例相接轨的新型政府运行机制。与一般行政区相区别、精简高效的新型政府管理体制，完成了区直企业改制，推动了政企分开、政事分开，特别是始于1992年终于1994年的两区体制合一，开了全国沿海城市把经济区与行政区融为一体的先河，标志着新区进入了新阶段，为推进新区的可持续发展提供了强劲动力。
两区体制合一后，青岛开发区由起步的15平方公里扩展为220平方公里，发展空间严重不足的问题得到缓解，也使两区整体区域空间上的合理布局成为可能。
两区体制合一后，青岛开发区于1996年完成了区域总体规划布局的调整，将开发区和黄岛区共同管辖的220平方公里的区域规划为六大功能区，包括石化工业区、国际商贸仓储加工区、临港工业区、高效农业区、行政商务中心区、综合旅游区。
在行政运行成本上，两区体制合一前，两区之间的利益取向有很大的差异，很多社会事务难以协调，司法管辖、公交线路断档等问题冲突不断，造成内耗非常严重。
同时，由于对土地、港口、旅游等资源的分割，造成区内新进大项目难以合理安排，使得开发区的开放资源和功能优势，黄岛区的区位优势、港口等资源优势，都不能得到集约化利用，这对两区的发展都有着极为不利的影响。
两区体制合一后，减少了区域摩擦，提高了行政效率，使两区优势得以有机结合，拓展了开放空间，增强了开放活力，整个新区已经初步成为一个以外向型经济为主、功能相对完善的区域，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优势，为建设现代化国际新城区创造了必要条件。
当然，“兴一利，必添一弊”。客观地说，两区体制合一也带来了一些弊端。
在当时的大发展背景下，由于两区体制合一而造成的磨合期和众多社会事务的羁绊，以及新旧观念严重冲突，使青岛开发区一定程度上削弱和转移了抓招商引资和项目建设的精力和视野，导致机遇有所丧失。
此外，还造成了开发区的开发开放功能相对弱化、向旧体制小步复归的问题。如，为适应两区体制合一的新体制，青岛开发区的黄岛区套搬了一般行政区的一些做法，设置了相对庞大的人大、政协机构，而没有研究探索中间体制精简设置，为后来日益加深的“体制复归”问题埋下了铺垫；机构有所膨胀，加大物质奖励激励机制建设的力度相对困难，人员素质优势不如原来明显，衙门作风开始萌生，服务意识相对薄弱，层层收费、办事手续繁杂的不良现象开始出现，行政效率有所降低等；区域面积扩大，财力分散，环境建设资金不足的问题等等。
但是，这些弊端和问题并没有从根本上影响开发区的发展，也没有突破开发区“小政府、大社会”的体制格局。相反的，通过不断推进体制、机制的创新，由形式上合一走向内涵式的“合金”。
2001年3月，青岛开发区由孤军建区转入举全市之力“兴城”的新阶段。
其标志性事件，一是青岛老港外贸集装箱业务及其他大宗进出口海运业务完成了向青岛开发区前湾新港的转移。
二是从2001年3月到2002年8月，青岛市委、市政府通过在开发区召开两次现场办公会议，再一次明确地作出了“挺进西海岸、构建青岛新经济重心”的重大战略决策，标志着青岛开发区的发展进入了新的历史里程碑，预示着青岛开发区迎来了由建区到兴城的重大转折。
由于思想得到进一步解放、体制得到进一步创新、机制得到进一步优化以及青岛经济发展重心的西移，所有这些内外动力推动了青岛开发区经济社会以前所未有的速度超常规、跨越式发展。
2003年，全区实际利用外资完成7.99亿美元，是1999年3.6倍；完成生产总值212亿元，是1999年3.26倍。
截至2003年底，在全国首批14个沿海开发区中，生产总值由1994年的第七位升至2003年的第四位，地方财政收入由第八位升至第四位，实际利用外资由第六位升至全国国家级开发区第一位，固定资产投资由1994年的第六位升至2003年的第二位。
