1987年8月28日，国务院向第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议提出了关于海南建省办经济特区的议案。
国家民政部部长崔乃夫受国务院委托，在会上就此议案作了说明。
1987年9月5日，第六届全国人大常务委员会第二十二次会议决定，同意将此议案提交第七届全国人大第一次会议审议。同时授权国务院成立海南建省筹备组，开始建省办经济特区的筹备工作。
1987年9月10日，北京已是金秋时节，天气凉爽宜人，许士杰等人接到通知进京。
许士杰一下飞机，便被接进京西宾馆。不一会儿，田纪云、谷牧来看他们。田纪云、谷牧向许士杰等人宣布了中央的决定，成立海南建省筹备组，许士杰任组长，要求他们尽快到海南，半年内完成筹备任务。
9月23日是琼崖纵队建立60周年纪念日，许士杰出席纪念大会，他们向海南区党政军民传达了中央领导关于海南建省办特区筹备工作的指示精神，宣布海南建省及特区筹备工作开始。
1987年12月8日至13日，有关部门在海口召开有国务院16个部委负责人和广东、海南有关方面负责人参加的座谈会，讨论海南经济特区政策草案的初稿。
在拟制海南经济特区政策草案时，田纪云、谷牧和许士杰亲自负责，国务院特区办公室和海南建省筹备组办公室一起起草政策草案。
他们一字一句，一条一款，反复推敲，反复修改。当时，每个人都认识到这项任务是所有筹备工作中的重中之重。
会议在古色古香的琼苑宾馆海风堂举行。
谷牧主持这次座谈会，会上讨论非常激烈。许士杰及筹备组其他负责人配合默契，据理力争。
座谈会最终形成《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》。《纪要》把海南希望拥有的政策草案基本确定下来，报中央审批。
新华社香港分社及香港中资集团的负责人也参加了这次会议。
与会人员一致认为：
海南岛地处南海前沿，战略地位十分重要，具有独特的资源优势，是我国的宝岛，又是著名的老革命根据地，有黎、苗等兄弟民族的聚居区。把这里的经济和文教科技事业尽快搞上去，对于实现社会主义现代化，加强民族团结，巩固国防，完成祖国统一大业，有着深远的意义。
建国以来，海南经济建设得到加强，特别是党的十一届三中全会以后，海南贯彻执行中央关于以对外开放促岛内开发的方针，经济发展势头良好。
中央和国务院提出，海南建省以后，实行比现行经济特区更加灵活的政策，进一步放宽搞活，加快开发建设的步伐。
大家认为：这是顺应国内外形势的正确决策，是贯彻落实党的十三大精神的重要步骤，也符合海南有琼州海峡与内地相隔的地理特点。
会议就有关的方针政策性问题进行讨论后提出：
海南省要紧紧把握住发展生产力这个中心，进一步对外开放，深化改革，加快经济开发建设，兴岛富民。争取在三、五年内赶上全国平均经济水平，到本世纪末达到国内发达地区的水平，进而为赶上东南亚经济较发达国家和地区的水平而努力。
与会人员认为，发展经济必须立足于开发利用丰富的湿热带自然资源、海洋资源、矿产资源和旅游资源。充分挖掘内部潜力，同时积极吸收利用外资，大力加强基础设施建设，逐步建立具有海南特色的产业结构。努力提高技术水平、产品水平和服务水平，积极改善经营管理，面向国际市场，扩大出口创汇。朝着参加国际经济大循环的目标，有计划、有步骤地发展外向型经济。
另外，要结合海南实际，探索自己的发展路数，不要盲目照搬其他地区的模式，要做好通盘的长期规划和分步骤地实施计划。先从沿海开始，搞二、三块地方，一块一块地分片开发，开发一片收益一片，切忌急于全面铺开。要十分注重效益，在发展生产、提高劳动生产率的前提下，使群众得到实惠。尤其要认真落实国家对少数民族的各项政策，扶助民族自治县因地制宜发展经济和文化教育事业。
会议还就海南利用外资问题提出建议：
海南省的经济建设，应积极利用外资，尤其要大力吸收港澳资金，并积极发展与内地的横向经济联合。
鼓励香港、澳门、台湾地区和外国的公司、企业和其他经济组织或者个人，与海南省开展各种形式的经济技术合作。除了举办中外合资经营、中外合作经营、外资企业，采用经济特区等行之有效的方式以外，其他国际上通行的经济技术合作好办法，在海南省也都可以试验采用。
大会建议：海南省要积极与内地发展横向经济联合，鼓励内地的公司、企业到海南投资举办企业，开发岛内资源，发展生产、扩大出口。
海南省的国家所有土地实行有偿使用制度，土地使用权可以有偿出让或转让。国有土地使用权出让，一次签约期限最长为70年，期满后可以申请续约。
境内和境外的投资者可以在海南成立合营或独资的开发公司，成片开发土地。投资者开发的土地，在土地使用权的有效期内可以转让，也可用作向银行抵押贷款。
同时，海南鼓励投资者在海南岛投资建设港口、码头、机场、公路、铁路、煤矿、电站、水利等基础设施和农业开发项目。
这些投资多、回收慢、风险大的项目，减免所得税的优惠待遇可以更加放宽；其投资者，还可以同时投资举办与这些项目相关联的效益高、资金回收快的企业和服务事业。实行综合经营，综合平衡外汇收支。
海南的某些重要自然矿产资源，报经国家主管部门批准后，可以合资、合作进行勘探开发。
经海南人民政府批准，投资者可以承包经营海南岛的某些全民所有制企业和集体企业；可以对招标拍卖的全民所有制企业和集体企业投标；可以向海南岛实行股份制的全民所有制企业和集体企业参股。境外客商参股在25%以上的企业，可以享受外商投资企业的优惠待遇。
在海南岛可以设立外资银行、中外合资银行和境外客商投资的财务公司，并适当放宽其业务经营范围。这些银行和财务公司的设立及其业务经营范围，由中国人民银行总行批准。
中央之所以要以建省作为实现海南建立大特区发展目标的保障措施，主要是考虑到海南原有的行政体制，条块分割，互相制约，成为长期以来海南发展缓慢的重要原因。
许士杰在海南解放40周年纪念大会上说：
海南行政区一直是广东省属下的一个行政单位，自主权受到限制，不能根据海南本身开发建设的实际需要来决定自己的事情。
岛内的国营农场，原是中央农垦部、农业部管，以后划归广东省管，行政区基本上无权过问。原黎族苗族自治州名义上由行政区管辖，实际上由广东省直接管。
许多企业是中央或省的直属单位，如石碌铁矿归冶金部管，莺歌海盐场归广东省轻工业厅管，三大林区归广东省林业厅管。这些都给海南的统一规划和开发带来很大的不便，相当严重地阻碍了海南的发展。
因此，顺利实现海南作为全国最大经济特区的发展目标，实现从远远落后于全国平均发展水平的地区，到全国先进地区的超越，必然首先要求破除行政体制带来的发展障碍。
据当时在海南省委研究室工作的迟福林透露，中央决定在海南办特区的战略意图：
在中国对外开放、改革及“一国两制”中发挥作用。
发展目标之一，是20年赶上台湾地区的经济水平。
1988年1月18日，中央财经领导小组在中南海勤政殿召开会议。
中央主要领导人参加，与会人员认真审议了《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》。
许士杰等也参加了这次会议，并在会上发言。
1988年1月23日，中央原则上同意了这个《纪要》，把中央给海南的政策基本定了下来，待第七届全国人大第一次会议，完成海南建省办经济特区的全部法律程序后再正式公布实施。
