1989年8月，江泽民回上海交接工作时，要求上海尽快提出开发开放浦东的方案。
在市长朱镕基的亲自过问下，课题组成员根据浦东开发总体规划和功能小区布局，以香港自由港为模式，提出了设立浦东外高桥自由贸易区的方案，并草拟了一系列与自由贸易区相适应的政策法规文件。
早在1984年，邓小平视察厦门时，就对设立自由贸易区、自由港的提议深为赞赏，他说“这是一个好主意”。1988年，邓小平又提出在大陆沿海地区“再造几个香港”的伟大构想。
在上海浦东设立全国第一个开放度和自由度最大的“境内关外”开放区域，是中央开发开放浦东战略决策中的点睛之笔，也是浦东新区比20世纪80年代经济特区更为开放的重要方面。
上海市外高桥保税区规划面积10平方公里，是当今中国大陆第一个最大的自由贸易区。该区位于中国万里长江黄金水道和东海黄金海岸线的交汇点，直接依托中国最大的工业、经济、贸易、金融、港口城市上海，背靠着中国最富饶的长江三角洲和长江流域，经济腹地广阔，市场容量巨大。
外高桥保税区优越的地理位置，无疑将使中央赋予保税区的特殊优惠政策和保税区特殊的功能发挥最大的辐射效应。
从保税区的性质来看，它是属于境内关外的一块经济自由区；从保税区的功能来看，发展与国际市场的经济关系是它的首要功能；从保税区的作用来看，它在发展外向型经济方面有着显著的启动作用和带动作用。
上海市副市长、浦东新区管委会主任赵启正在接受记者采访时说：
中国经济要现代化就必须实现国际化，这就需要一些最发达的沿海城市率先国际化，率先同国际市场交汇，而保税区正是中国经济与世界经济最先重合的地方。
保税区的创立是20世纪90年代中国扩大对外开放的重大突破。保税区作为与国际接轨的“插头座”、“实验场”，与已有的开放形式相比，有人用“四大自由”来表述保税区的特殊性，即贸易自由、货物进出自由、人员进入自由、货币汇兑自由。
保税区这种“境内关外”的特殊性，使区域开放达到顶峰，因而在开放度上，比经济特区、开发区更高。
经济特区、经济技术开发区以出口加工为主，保税区则以贸易、中转、仓储、金融、信息等第三产业为主，而加工仅以简单的商业性加工为主。
保税区宜以货物流转为基础，不宜搞周期相对长的深加工，否则将影响货物流转速度，不利于保税区充分发挥货物集散中心的作用。
国务院特区办的一位负责人说：“发展国际贸易是保税区不同于特区、开发区的一个显著特点。”
为发挥外向型的特殊功能，国家除给予保税区所有特区的优惠政策外，还赋予保税区所特有的优惠政策。
这些优惠政策包括免除进出口关税；在保税区内与国外之间的货物进口或出口免除许可证；国内外企业可在保税区内设立转口贸易机构，从事转口贸易和为区内企业代理国际贸易业务；保税区内实行现汇管理，企业外汇全额留成；保税区内各类保税仓库、保税区工厂之间的货物可以买卖，并通过保税生产资料市场与非保税区企业进行交易。
为达设立保税区之战略目标，发挥特有的功能，国家已赋予保税区比经济特区更“特”、更开放的优惠政策，而如何促使国家给予的优惠政策落到实处，以保证战略目标之顺利实现，则取决于保税区的管理体制是否能精简、高效，并逐步形成符合国际惯例的运行机制。
上海外高桥保税区是我国批准设置最早的一个保税区。上海市政府和浦东开发办公室在参考和借鉴国外成功的经济特区管理模式的基础上，本着“小政府、大服务”和“统一、精简、高效”的原则，采纳了管委会为主的“块管模式”。
上海市政府为此颁发了《上海市外高桥保税区管理办法》，明确规定保税区由管理委员会实行统一管理。
科学的管理办法应当是严格依据功能的需要设置机构，真正做到每一个机构既是必不可少的，又是唯一的，既不出现交叉重叠管理，又不出现管理空白。
因此，管委会首先从机构设置合理方面谋求精简，根据“小政府、大社会”的原则，仅设直属机构两处一室。
经贸管理处负责招商引资、项目审批管理、市场管理、劳动人事管理和经贸统计管理等事务；规划建设处负责区内规划制定、建筑方案审批、市政配套协调管理、房地产管理和环保管理等事务；办公室负责机关内部管理、政策研究、各进区机构的协调管理等事务。
除此之外，将市场经济运行体制下不应该由政府管理的事务全交给社会中介机构去管理。从而有效地防止了机构膨胀，避免了向旧体制的回归。
在保税区，管理人员们办事爽快，有一股创新精神和保税区速度。这里从主任到各个处室的工作是那样紧张而有条不紊。
规划面积为上海黄浦区2.38倍的外高桥保税区，其管委会工作人员仅为18名，不足黄浦区政府工作人员的二十分之一。
即使将其与其他保税区相比，外高桥保税区管委会的高效率和快节奏也是绝无仅有的，外高桥保税区的面积是天津保税区的两倍、深圳福田保税区的5.95倍，而管委会工作人员仅为天津保税区的六分之一、深圳福田保税区的二分之一。
保税区所有的宏观管理功能和具体操作程序正在同国际上通行的一套规范接轨。管理机构已减少到最低限度，在区外需盖几个甚至10多个图章才能解决的问题，在保税区只需一个图章就能解决；在区外需要跑规划局、土地局、市政局、房产局、消防局、环保局、卫生局等10多个局才能办完的建设事务，在保税区内只要跑规划建设处一家就能解决问题。
许多外商到保税区后，就感到像到了香港和新加坡一样方便。
在浦东开发开放3周年之际，保税区两平方公里区域经海关总署验收合格，由国务院总理李鹏为封关运转仪式剪了彩。
截止1994年3月底，保税区已累计签订土地使用权有偿转让合同和预订合同180余个，转让和预订土地面积达180多方平方米。区内已开工的地面建筑面积累计已达200多万平方米，竣工面积已突破70万平方米。开工面积和竣工面积均超过其他13个保税区的总和。
外高桥港区的4个万吨级码头的建设周期由计划的42个月缩短为28个月，并于1993年10月30日正式竣工投产，年吞吐量为240万吨。
在保税区管委会、海关以及进区企业的共同努力下，保税区特殊优惠的政策效应已开始体现。300多家公司进区办公、经营，商务、餐饮、公交、旅游等各类服务设施相继配套。
截止1993年底，保税区的进出口贸易总额已达3.2亿美元，1994年1至4月进出口贸易额有1.37亿美元。按照高起点、高档次、大手笔的要求构建的全国最大的保税生产资料市场，已于1993年11月29日对外开张营业。
市场的建立确立了保税区在国内的国际市场窗口地位和连接国际国內的货物集散地的地位。同时也成为浦东对外开放的重要形象标志，发挥了对外招商引资的磁场效应。
外高桥保税区已成为上海乃至长江三角洲连接国际大市场的通道之一，其外向型经济枢纽的作用已开始体现。一些外商时隔一年后再次考察保税区的投资环境，都为保税区日新月异的变化而惊奇，连称“不可思议”，表示要尽快进入保税区。
