|
中华文明之旅（第二卷）
林之满 |
|
本书由德泉科创授权掌阅科技电子版制作与发行
版权所有 · 侵权必究 |
邑
先秦民众聚居地，包括城市或村镇及其附属田地。商代甲骨文即有“作邑”的记载，并称都城为“大邑商”，还卜问其年成收歉；《尚书·盘庚》亦称所迁都城为“新邑”。说明邑可指最大的城市首都并包括其附近农田。同时，甲骨文又有“土方征于我东鄙，哉二邑”，以及“廿邑”“卅邑”等语，则应是指边区的小居民点。这种情况在西周同样存在，文王“作邑于丰”。周公“作新大邑于东国洛”，均指兴建都城；而康王封宜侯赐“邑卅又五”，厉王赐鬲从田“十又三邑”，则是指地方上的小居民点。沿袭到春秋时，便有“十室之邑”“百室之邑”“千室之邑”等说法，表明聚居地规模大小可以相差悬殊。所以，有的诸侯赏赐大臣一次能多到“二百又九十又九邑”。有的国，卿可以享有百邑，大夫享有九十邑；而另一些国，诸侯赏赐卿六邑；晋国的邑甚至拥有百乘兵力，其规模相当一位大臣的全部采地。进入战国，“千丈之城、万家之邑相望”，随着经济的发展和人口的增殖，城邑也迅速扩大增多。较大的都邑常有版筑城垣环绕，传说王都方九里，诸侯国都方五里或三里不等，国内其他城邑则相应缩减规模。所谓“邑无百雉之城”，是说国都之外的城市最大的也不过城周三百丈而已，这当是春秋以前的情况。汉以后，皇后、公主所食之县日邑，各级封爵的封国亦往往称之为“封邑”或“国邑”。
九州制
我国古代的行政区划起源于何时？历代诸说纷纭。在东汉史学家班固所写的记载西汉历史的名著《汉书》中，有一篇专门讲述西汉政区情况的《地理志》，其中提到远在黄帝时代，就曾“画野分州，得百里之国万区”。其实这种说法完全靠不住。事实上我们很清楚，传说中的黄帝时代，大约处于血缘关系的氏族社会中，是根本不会出现反映地缘关系的行政区划的。之所以会出现这种说法，只不过是因为黄帝向来被视为华夏文明的鼻祖，所以一切典章制度也都很自然地被认为是由他首创的。
如果说黄帝的“画野分州”之举并不可靠，或许一般的人对此不会有什么异议，但对于下面的一种说法，古时候大多数人却是深信不疑的，即认为行政区划应开始于治理洪水三过家门而不入的大禹。持这种观点的依据是，在另一部儒家经典《尚书》中，有《禹贡》一篇，十分详尽地描写了大禹九州的地理范围划分。由于九州之说，不仅记载在儒家经典里面，而且又有后世许多学者的认定，因此长期以来没有人对这种说法提出过质疑。同时，因为九州是就全国范围内所划分的，所以九州出现后，便一直被当成了全国的代名词，我们大家所熟知的南宋爱国诗人陆游《示儿》诗中的名句“死去原知万事空，但悲不见九州同”中的“九州”，便是采用的这个意思。那么这种说法可信程度到底如何呢？在我们判断这一说法是否可信之前，还是让我们先来看一看《禹贡》九州究竟是怎么说的。
从名称上看，《禹贡》中所提到的九州有：冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州。所包括的范围，北到燕山山脉与渤海湾，南到秦岭一带，东到大海，西到陇东高原。具体的九州划分情况是这样的：
冀州西、南、东三面都以黄河为界。相当于今天的山西与陕西间黄河以东、河南和山西间黄河以北及山东西部、河北东南部地区。山有壶口（在今山西吉县西北、陕西宜川东北）、梁山（在今陕西韩城）、岐山（在今陕西岐山东北，古名天柱山）；川有衡漳（今漳水）、恒（今唐河）、卫（今灵寿以下滹沱水）。这一州被认为是帝都的所在。
兖州“济、河惟兖州”。在古济水与古黄河之间，相当于今天的河北、河南、山东三省交界的部分。川有九河（黄河下游分支，九表示多数，并不是实指）、氵戊水（黄河支流）、沮水（济水支流）。
青州“海岱惟青州”。在渤海与泰山之间，相当于今天的辽东、山东两个半岛。川有潍水、淄水、汶水（今大汶水）。
徐州“海、岱及淮惟徐州”。在黄海、泰山、淮河之间，相当于今天的山东南部，江苏、安徽北部。山有蒙山（在今山东蒙阴南）、羽山（在今山东郯城县东北）；川有淮水、沂水。
扬州“淮、扬惟扬州”。淮河以南东至海，相当于今天的江苏、安徽南部，江西东部。水有彭蠡（今鄱阳湖）、震泽（今太湖）。
禹王治水荆州“荆及衡阳惟荆州”。从荆山到衡山以南，相当于今天的湖南、湖北与江西西部。山有荆山（在今湖北南漳）、衡阳（在今湖南衡山西）；水有江汉（今嘉陵江）、沱水（江水支流）、潜水（汉水支流）。
豫州“荆、河惟豫州”。荆山与黄河之间，相当于今天的河南、湖北北部。川有伊、洛、瀍、涧四水。
梁州“华阳、黑水惟梁州”。华山以南、怒江以东，相当于今天陕西南部与四川地区。山有岷山（在今四川松播）、蟠出（今陕西宁强北瀍冢山）、西倾山（在今青海同德东北）、蔡山（无考）、蒙山（在今四川崇庆县西）；川有沱水、潜水。
雍州“黑水、西河惟雍州”。秦岭以北，东到黄河，西至张掖河，相当于今天的陕西中部与北部、甘肃及其以西的地区。山有荆山（今陕西朝邑西北北条荆山）、岐山、终南山（今秦岭）、鸟鼠山（在今甘肃渭源西南、陇西县西）、三危山（在今甘肃敦煌东南）；川有弱水（今甘肃张掖河）、渭水、泾水、漆水、沮水及沣水。
通过上面的划分，我们可以看出，九州所涉及的这些地区，在大禹时代是不可能认知的。因此，近代以来，经过学者们的研究，论定《禹贡》实际上是战国时期的人假托大禹所作，书中所记载的地理状况，都是战国时期的现象，所谓“九州”之说，不过是战国时流行的一种乌托邦式的空想，反映了当时的学者对未来统一国家的一种设想，其实，大禹九州根本就没有实现过。因此，九州并不像一般古人所认为的那样是中国最早的行政区划。
除《尚书·禹贡》九州外，在《周礼·职方》、《尔雅·释地》及《吕氏春秋·有始览》等古代典籍中也都有各自的九州系统。不过，这些九州与《禹贡》九州一样，也仅是理想的区划，都从未付诸过实现。
五服制
在《禹贡》中，除了九州制之外，还记载了另一种区划，即“五服”制。《禹贡》是这样描述这种五服制的：以国王所居住的京城为中心，以四方五百里为一等，共分为五等。由京城向外，顺序依次为：
甸服：王都500里之内的区域，这一区域是以农业为主的直接统治区；
侯服：甸服以外四方500里之地，这一区域是诸侯统治区；
绥服：侯服以外四方500里之地，这一区域介于中原与少数民族之间，是需要加以绥抚的地区；
要服：绥服以外四方500里之地，这一区域属于边远地区；
荒服：要服以外四方500里之地，这一区域为蛮荒之地。
上面已经提及，九州制是以名山大川为界线来划分区域的，虽是虚构，但多少还有一些可使人相信的理由。而五服制这样在2500里正方形的土地范围内的规整划分，则实在难以让人们接受它。因此早在古代，就有人对此种划分存在的真实性提出过怀疑。现在经过学者们的研究，同样证明五服制与九州制一样，也是一种空想，只不过九州制的空想是针对未来而出现的，而五服制的空想则是基于过去而设计出来的。因为在西周及其之前，确实出现过类似的分等统治，只是从未有过将每一等级定为500里的做法。
秦郡县制
翻开司马迁写的《史记》中的《秦始皇本纪》，我们可以看到如下的一段记载：在秦刚刚完成统一的公元前221年，秦王赢政在都城咸阳（今陕西咸阳东北）召集各位大臣，开了一个具有十分重要意义的宫廷御前会议。这次会议所讨论的内容主要有两件事：一是商议帝号；一是制定制度。
秦本来是与齐、楚、燕、韩、赵、魏等六国一样的诸侯国，经过多年的征战，如今将其他六国全部平定，四海归为一统，秦王赢政觉得自己功高盖世，认为如果再用与原六国的国君一样的名号来称呼他，是无法显示他的丰功伟绩，也无法使他流名百世的。于是他在群臣建议的基础上，自定为“始皇帝”。群臣对此也都表示同意，并无异议。
至于会议所讨论的第二件事，则没有如此顺利，非但如此，还引发了一场不小的争论。以丞相王绾为代表的一批大臣，率先向秦始皇建议说：现在秦刚刚统一了六国，原六国之地，如燕、齐、楚等，地处较远，如果不分封新的诸侯王，恐怕无法镇抚这些地区，所以请求立诸皇子为王，希望圣上能够批准。秦始皇于是将这一提议交给群臣们讨论，结果几乎所有的大臣都认为这个办法非常好，应该实行。惟独廷尉李斯对此不以为然，他辩论道：“当初周文王与周武王分封了很多的同姓子弟为诸侯王，但是后来这些诸侯王彼此之间的关系渐渐疏远，互相攻击，视同仇人，周天子对此也不能禁止。现在四海之内，仰仗陛下的神灵而得以一统，成为了郡县之地。用国家的赋税重赏诸位王子与功臣，就已经足够了。改行郡县制，天下没有不同的意见，就说明这一制度是有利于国家安定的措施，所以说分封诸侯是不适当的做法。”听了李斯一席话之后，秦始皇最后说：“天下的人们苦于连年的战争不止，之所以会造成这样的原因，就是因为有诸侯王的存在。我们仰赖祖辈，使天下刚刚平定下来，现在又要分封诸侯国，这是在制造战争啊，而在这种情况下，却还要寻求安宁，岂不是一件非常难的事情吗！因此，还是廷尉李斯所提的实行郡县制的建议说得对。”
于是秦始皇按照李斯的建议，不立尺土之封，推行郡县制，将全国分成了36郡，每郡设郡守、郡尉、监御史等官。这些郡的官员，都由中央朝廷直接任命，而且可以定期更换。郡守是一郡的行政长官，权力很大，除了所辖各县的长官由中央任命外，一郡的属吏都由郡守从本郡人士当中辟举。在治郡方略方面，郡守可以施展自己的才能，朝廷对此不加干预。郡尉典武职甲卒，不是郡守的属官，而是直接领受朝廷的命令。监御史负责监察郡治，又叫郡监，隶属于御史中丞，是中央监临地方的官员。因此，监御史、郡守、郡尉虽然在职务上相互联系，却不相隶属。郡之下再辖县，每个县依据大小不同，设令（大县）或长（小县）。
36郡的划分是在秦代初期时的疆域基础之上进行的，其中许多郡是沿袭原六国之旧而未做变动，部分郡则是加以改建。同时，又在原六国的各自都城地区置郡，齐的五都之地也被改置为二郡之地。这之后，大约在秦始皇二十九年（前218），秦军向南越过南岭，开始了对南越人的征服。几年之后，秦军再次从水路，沿史禄率人开凿的沟通湘江与漓江的运河——灵渠，到达岭南，占领了五岭以南的南越地（今广东、广西及越南东北部），然后设立了南海、桂林及象郡等三郡。
秦始皇三十二年（前215），大将蒙恬奉秦始皇的命令，带领30万大军向北，将活动在河套一带的匈奴人赶走，收复了战国时赵国的地盘。第二年，秦便在阴山以南、黄河以东的区域内设置了九原郡，统辖新在这一区域内建立的34个县（一说44个县）。为了加强秦朝北部的边防，秦始皇又征募劳力将战国时期秦国、赵国和燕国各自筑造的长城连接起来，加以补建修缮，最后建成了一条西起临洮（今甘肃岷县），沿黄河、阴山，东至辽东（今朝鲜平壤西北海滨）的万里长城。
此后，秦又陆续从已置的郡中分出一些新郡，这样，到了秦代末年，除去都城咸阳附近关中平原为秦内史的辖区外，史书上记载的秦郡共有48个，统辖大约1000个左右的县级政区。另外，秦在征服的少数民族政权区域内，并未置县，而是设立了与县同级的道来进行管理。
从自然地理角度来看，秦郡的划分，基本上是以山川为界，郡的辖区范围与自然地理区域之间颇为吻合，这从以下三个方面可以看出：一是秦时每郡的划分一般来说即是一个地理单元，例如首都所在的内史，占据了当时最为富庶的关中盆地，或者说是渭河冲积平原；而汉中郡的范围与汉中盆地大体相当，南阳郡的辖区也即相当于南阳盆地；二是如果自然区域的范围比较大，就分设为两郡，像云中与九原两郡共同管辖河套冲积平原，巴郡和蜀郡一起统辖四川盆地，都是很好的例证。三是每郡大多以一个肥沃的盆地或者是平原为核心，然后推广到四周的高原或者是山地，北地、上郡、上党、太原、河东、代郡、雁门等郡就是这种情况。
从以上秦郡划分情况来看，可以知道，由于当时的经济以农业为主，这就需要每郡保证有相当的耕种土地，以使农业生产有一定的坚实基础。在此基础之上，行政管理也才能发挥效应。
秦朝郡县制的全面实行，标志着中央集权制国家的形成，中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。后世对秦始皇的这一做法，大多盛赞不已，将“罢侯置守”、“废封建立郡县”列入中国历史上所发生的少数几件最重要的大事之中。虽然秦代并未像秦始皇当初所想像的那样成为万世一统的大帝国，而仅仅持续了二世，并在陈胜、吴广为首掀起的农民起义中，结束了其15年的统治，但秦代所形成的专制主义中央集权制国家，及其所确立的以郡县制为表现形式的行政区划，却并未就此夭折，而是由此而为后世历代所遵奉，持续了两千余年的时间。
秦代虽然确立了郡县制这一在当时具有进步意义的制度，但由于它的残暴统治，郡县制的优越性尚未得以体现，便迎来了各地人民的反抗。公元前209年，陈胜、吴广在大泽乡（今安徽宿县东南）带领戍卒900人，揭竿而起，率先反对秦王朝的统治后，各地的农民纷纷响应，原战国时期的六国贵族，也在此时加入到了推翻秦朝的队伍之中。
在反秦的大军当中，逐渐形成了以项羽、刘邦为首的两支起义军。项羽，是楚国贵族之后，从其叔父项梁在吴（今江苏苏州）起兵反秦，项梁战死之后，成为起义军的统帅，并在钜鹿（今河北平乡西南）之战中，大败秦将章邯，摧毁了秦军的主力。刘邦，本为沛县（今江苏沛县）的一个小亭长。他在沛县起兵后，最初属项梁麾下，后与项羽领导的起义军一同成为反秦的主要力量。
公元前206年，刘邦率军攻占了秦都咸阳，推翻了秦王朝的统治。随后项羽的大军也进入了咸阳，他自封为西楚霸王，又分封了18个诸侯国，刘邦是其中的汉王，占有巴蜀与汉中地区。不久，刘邦与项羽二人便展开了长达三年多的“楚汉战争”。在公元前202年，项羽被刘邦的大军围困在垓下，兵败自刎而亡。同年，刘邦称帝，建立了汉王朝，史称西汉。
分封制
汉朝刚刚建立，汉高祖刘邦便分封了七个异姓功臣为诸侯王。为了以示郑重，还采用了剖符的方式，即将一片刻字的铁符，一分为二，由皇帝与被分封的功臣各持一半，作为凭证。铁符上的文字是：“使黄河如带，泰山如厉，国以永存，爰及苗裔。”意思是说，国家如同黄河、泰山一样永存，你们可以将爵位传给你们的后代。
汉高帝五年（前202）七异姓诸侯王国示意图这七位异姓诸侯王早就拥兵自据，与其说是分封，倒不如说是刘邦对他们形成的割据局面的承认。燕王臧荼，原本是项羽所封，因其地处东北，远离都城，刘邦无力直接控制，于是待他归汉后，只得继续封为燕王。韩王信是战国韩襄王的孙子，一直跟随刘邦南北征战，立过不少战功，所以等他夺取韩地后，刘邦封他为韩王。赵王张耳，原被项羽分封为常山王，后投奔刘邦，他与韩信一同攻下赵地后，被封为赵王。楚王韩信，在刘邦与项羽的作战中，声名显赫，功绩卓著。他先让刘邦封他为假齐王，刘邦本不愿意，但迫于当时形势，便采纳谋士张良之策，不得已而封他为真齐王，后由于刘邦觉韩信势力太大，在击败项羽后，以其是楚人，熟悉当地习俗为由，将其改封为楚王。淮南王英布，本在项羽手下领兵作战，被封为九江王，后刘邦派人将其说服，改投刘邦，被封为淮南王，让他与项羽作战，收复原来的封地。梁王彭越，在秦末聚众起兵。楚汉战争时，率兵三万多人归顺刘邦，数次攻占梁地，断项羽粮道。为了换取他出兵会师，刘邦许诺打败项羽后，将睢阳以北到谷城之间的土地封给他。项羽败后，彭越便被刘邦封为梁王。长沙王吴芮，原为秦朝的番阳（今江西波阳东北）县令，秦末率领越人起兵，跟随项羽人关，被封为衡山王。项羽败亡后，拥戴刘邦称帝，被改封为长沙王。
上述七个诸侯王国的封地占据了当时汉朝整个疆域的一半，而且是东部最富庶的地区。而此时由高祖刘邦所亲自统辖的汉郡却只有15个，出现了诸侯王国与汉郡并存的情况。
如此的政治地理格局，使刘邦心里很是不快，分封这些异姓王本来就不是他所愿意做的事情，又加上这些诸侯王手中握有重兵，不听中央政权的调遣，实际上对刘邦的统治已构成很大的威胁，因此从分封的那一天起，他便开始考虑用什么样的办法，将这些异姓王一一铲除，以解心头之患。
于是在随后的几年时间里，刘邦千方百计地寻找借口，分别以“谋反”的罪名，将长沙王之外的其他六个异姓诸侯王逐一翦除。长沙王吴芮及其后人之所以能够在这场清除异姓王的过程中得以幸免，主要是因为长沙国地处汉朝南境，人口稀少，吴芮及其后人一向小心谨慎，绝不让皇帝感到他们已对汉朝构成了威胁。长沙国一直延续至文帝初年，才由于吴氏无人承继王位而取消。从此，刘邦下令说：“非刘氏而王者，天下共击之。”就是说，如果今后再有不是姓刘的人当了诸侯王，天下的人应当联合起来一起消灭他。
在来自异姓诸侯王的威胁基本扫除之后，汉高祖刘邦又开始分封同姓诸侯王。他之所以会采取这样的措施，分析起来，主要有两个方面的原因：第一，刘邦认为秦朝仅经二世便迅速灭亡，其原因便是没有分封同姓诸侯王国，这样一旦境内出现反叛，就不会有人出来拱卫中央政权。刘邦自然不愿重蹈秦朝短命的覆辙，于是便大规模地分封同姓诸侯王，以便有足够的屏藩中央政权的力量。另外，已分封的异姓诸侯王对刘邦的讨价还价，关键时刻不服从他的调遣，更促使了他加快分封同姓诸侯王的步伐。第二，由于秦推行郡县制的时间很短，人们对这一制度还缺乏足够的认识，不少人误将秦朝出现的残暴统治与郡县制的实行联系起来，认为二者之间存在着因果联系。另有一些人，虽然不反对推行郡县制，但同时又认为分封制也不错，同样有存在的必要，两种制度可以同时实行。这些看法都或多或少地影响到刘邦，于是他虽然清除异姓诸侯王，但并不废弃分封制，而他分封的同姓诸侯王国又采用的是分封制与郡县制的混合体。在诸侯王国之下，依然有郡县，这些属于诸侯王国的郡被叫做支郡，名义上虽然还是属于中央政权的，但实际上已在诸侯王的直接管辖之下了。从上面的分析中可以看出，汉初的分封制已与西周时期的分封大不相同，这时的分封，只不过是郡县制的一种变形而已。
在这些诸侯王国中，官员的设置与汉郡有所不同。在官员的设立上，诸侯王国与中央相同。汉中央政府为其设置辅佐诸侯王的太傅与统领众官的丞相，至于御史大夫以下诸卿，则是由诸侯王自己任命。
除了诸侯王以外，刘邦还分封了100多位功臣为列侯，建立侯国，其地位与县相当，但直接隶属中央。汉初所实行的行政区划，可以用下图直观地表示出来：
到刘邦死前的高帝十二年（前195），同姓诸侯王替代异姓王的工作基本完成，其时，刘邦的子弟同姓为诸侯王的有九个，只有一个异姓的长沙王。这些同姓诸侯王国分布在太行山以东，大的诸侯王国统有六七个支郡，小的也有三四个，它们与长沙国在地域上连成一片，总封域占到当时汉朝整个疆域的一半以上，而汉中央政权直接控制的郡仅有15个，大体相当于今天的陕西、山西南部、河南北部与中西部、湖北与四川的大部、黄河以东南的宁夏与甘肃，从面积上说，比高帝五年异姓诸侯王国存在时的汉郡领域还小。
六镇
北魏是公元4~6世纪鲜卑拓跋部族建立的一个中原王朝。在用武力统一北方以后，北魏统治者为了镇压被征服人民的反抗，巩固中央政权的统治，在全国范围内推行镇戍形式的军事制度。不过，这一制度在具体实施中，又根据不同地区居民的具体情况而采取了不同的运作方式。在东南汉人大量聚集的地区，在设置军镇的同时，依然保留了州郡县三级的地方行政区划，并把镇与州的官员安排在同一个治所。镇的长官——镇将只负责军事事务，不负责管理当地的民政，但在西北鲜卑与其他少数民族居住的区域，情况则有所不同。在这里完全不设州郡县，而只用军镇来进行管理，镇与镇之下的戍所起的作用与州郡县的大体相当。镇将与戍的长官——戍主也就相当于州刺史和郡太守，他们不但管军，而且治民。于是，这一区域的军镇成为了军政合一的地方政权机构。因此，北魏前期地方上最高一层的行政区划是州镇并称的。
北魏西北军镇所管理的镇民主要有三种人，一是占大多数的拓跋族固有的成员，他们已习惯于原有的生活方式，不愿意随王室内迁，依然实行着部落式的制度。另外一部分人就是被迫迁徙到这里的汉人和其他少数民族的人。北魏建都平城后，为了充实首都及其北部（今内蒙古中部）的人力与物力，统治者便把在战争中掠夺来的人口都安置在这一片地区，让他们从事农业生产或者是游牧业的劳动。这样，在这片区域内就出现了拓跋鲜卑人与汉人和其他少数民族的人杂居的现象。还有一种人就是被发配到这里的罪犯。对于上述三种类型的人采取军镇这种军管式的方式，让他们都从属于军镇之下，不再另设民政机构进行管理，可以说是再合适不过的了。
北魏的军镇设置，主要盛行于太武帝到孝文帝前期60多年的时间内（约422~484）。后来，内地的军镇都相继改成了州，成为了纯粹的民政机构，只有北部的军镇，为了防御北方少数民族柔然的南下和镇压当地人民的反抗而保留了下来。这些北部军镇，从西向东，顺序为高平镇（今宁夏固原）、薄骨律镇（今宁夏灵武西南古黄河沙洲上）、沃野镇（今内蒙古五原东北）、怀朔镇（今内蒙古固原西南）、武川镇（今内蒙古武川县西之土城）、抚冥镇（今内蒙古四子王旗东南土城子）、柔玄镇（今内蒙古兴和台基庙东北）、怀荒镇（今河北张北）、抚夷镇（今河北赤城北）。所谓的北魏六镇，指的就是沃野、怀朔、武川、抚冥、柔玄、怀荒等六镇，它们分布于今内蒙古的中部区域。
北魏六镇示意图北魏前期，因为北方六镇靠近首都平城，是边防上的一道重要屏障，因此备受中央政府的重视，无论是在镇将的选拔，还是在镇兵的招募上，统治者都是非常用心的，只有亲信与可靠的人才能获选。另外，由于六镇的将士经常要与南下的境外少数民族柔然从事战争，保卫边疆，所以，他们还享有特殊优待，赋税与徭役也都被免除。但是自从孝文帝迁都洛阳之后，北魏六镇的情况便不比从前了。这主要是因为内迁的拓跋鲜卑贵族有许多已当上了高官，他们联合汉族的高门地主，把持朝纲，那些留在六镇的拓跋鲜卑贵族便自然受到冷落，几乎不再有进一步升迁的机会。他们当中有许多人对自己的这种境遇深感不满。
与此同时，因为都城南迁，北方边防不再受到特别的重视。不仅镇兵的质量有所下降，就连朝廷派来的镇将也大不如前。这些镇将极其贪婪，对广大的镇兵与人民进行残酷的压榨与剥削。
景帝四年（503），宣武帝为了缓和北方六镇内部日趋激化的矛盾，派了一个叫贺怀的大臣前去考察官吏的施政情况，并同时赈济当地的贫苦人民。结果令贺怀大为吃惊的是，他在六镇之中，居然没有找到一位可以称得上是廉洁守法、秉公办事的官员，当时担任沃野镇将的于祚、怀朔镇将的元尼须等人，都是百姓痛恨的大贪官，每天向贺怀告状的老百姓络绎不绝。这件事说明，六镇内部已危机四伏。
孝明帝正光四年（523），怀荒镇的军民在遭受柔然的抢劫后，要求镇将于景发给他们一些救济粮，以便可以维持生活。没想到，他们的这一合理要求遭到于景的拒绝。镇内军民对此十分愤慨，于是联合起来，杀死了于景，从此揭开了北方六镇各族人民大起义的帷幕。
第二年三月，沃野镇的匈奴人破六韩拔陵率领众人起义，先杀死了高阙戍主，又杀死了镇将，占领了沃野镇。其他各镇的各族人民见此情形，争先响应。燃起了六镇人民大起义的熊熊烈火。
破六韩拔陵率领的起义军虽然大败北魏军队，一度攻占了武川与怀朔二镇，但最后还是被镇压下去了。随着六镇各族人民大起义的失败和军镇城池的残破与荒芜，北魏的镇戍制度最终也走到了它的尽头。
府
唐朝除了在全国范围内划分为道之外，还确立了府制。这是地方行政区划的一种新创举，对后世府制的发展产生了重要的影响。按照府的形式与地位，可以分为三种类型。
第一种，京、都所在设置的府。从唐玄宗开元元年（713）起，凡是京、都所在的地方，为了提高它们的地位，与普通的州相区别，而称为府。最早只有京师长安所在的雍州叫京兆府、东都洛阳所在的洛州称河南府。后来，又把北都太原所在的并州称为太原府，西都凤翔所在的岐州称为凤翔府，南京江陵所在的荆州为江陵府。还将皇帝到过的地方也升为府，如蒲州升为河中府，华州升为兴德府，陕州升为兴唐府，益州升为成都府，梁州升为兴元府。这样，到了唐代末期，一共出现了10个府。
府的长官称为“牧”，由唐朝的亲王挂名遥领。实际上，主持府政的是“尹”。府尹之下的官员有少尹、司录参军事及六曹参军事，这些官员职掌的事务与唐朝的诸州相同，只是规格略微高一些罢了。
第二种，都督府。唐朝时主要设置在国内重要的地区。我们在前面提到过，都督一职起源于东汉，到曹魏时已成为常设之职，并具有了都督区的雏形，东晋以后，都督兼任州刺史，兼管军民，都督区也趋于稳定。到了北周时，都督又改称为总管，唐代初年沿袭了这一旧制。
唐高祖武德七年（624），又改总管为都督，下辖数州，负责管理军民两政。都督办理公务所在的州，称为都督府，而将属下的其他的州称为支郡。在武德中期还规定，凡是辖有10州以上的都督府，则称为大都督府。到了太宗贞观二年（628），又将大字去掉，只留下朔方一州仍称大总管府。据史书记载，贞观十三年（639），除了靠近京城附近的九州，全国的所有州县，分属41个都督府。
到了景云二年（711），武则天又省并诸都督府，把全国境内的所有州县，置于24个都督府的统辖范围之内。都督除兼任一州的刺史外，还是所督各州的军事长官，而且还把本应属于按察使职权范围内的监察刺史以下官员的工作交给了都督。但是当时有很多人对这一做法持反对意见，认为这样一来会使得地方分权过重，不利于中央集权的统治。因此，没过多久，24个都督府之制就被废止了。
开元十七年（729），唐玄宗又把都督按权力的大小分为上、中、下三等，此时共有都督府40个。后来随着节度使的出现，都督的权力便被节度使替代，都督的名称也就逐渐消失了。
第三种，都护府。唐时设置于沿边要地，目的是为了加强那里的少数民族的统治。唐朝前期，国力强大，先后灭掉了东突厥、薛延陀、西突厥和高丽，使边疆少数民族纷纷内附。为了有效地管理这些少数民族的地区，唐朝统治者效仿汉朝设置西域都护府的先例，从太宗贞观十四年平定高昌设置了安西都护府之后，到武则天当政时期，先后设立了安东、东夷、安北、单于、安西、昆陵、蒙池、北庭、安南等都护府。后来，随着情况的变化，一些都护府被撤销了，到玄宗开元、天宝年间，只剩下安东、安北、单于、安西、北庭、安南等六个都护府了。下面，我们就来对这六个都护府的具体情况作一下介绍。
安东都护府：这是唐朝在东北边境设置的都护府。朝鲜半岛在公元4世纪，也就是我国东晋时期，已形成了高丽、百济、新罗三国鼎立的局面，其中高丽位于半岛的北部，新罗占据了东南，而百济则位于西南一隅。到了唐朝初年，情况依然是这样。当时，高丽、百济经常联合起来，进攻新罗，新罗便转向唐朝求救。贞观十八年（644），太宗派兵前去攻打高丽。到了第二年，唐军虽然连下高丽好几座城池，但是在安市（今辽宁海城南营城子）遇到了高丽军队的顽强抵抗，加上唐军又碰上了天寒粮少的难题，于是，只得班师返回。
高宗时，继续对朝鲜用兵。他采取了迂回的战略方针，先令苏定方等人率兵，从成山（今山东半岛东端）渡海，攻灭百济。唐朝在其地设置了五个都督府，让百济自己人来担任都督、刺史、县令等官职。等到在百济站稳了脚跟，唐朝便对高丽形成了南北两面夹击的态势。
乾封元年（666），高丽国内为争夺王位，发生内乱，高宗便乘机派李籣等率军进攻高丽。总章元年（668），唐军攻下高丽都城平壤，高丽投降。唐朝将其地分为9个都督府，42个州，100个县，让高丽人担任都督、刺史和县令，与汉官共同进行管理。然后，又在平壤设立了安东都护府，对这些都督府、州、县进行总的统辖。当时，安东都护府的辖境非常广阔，大约相当于今辽宁辽河以东，吉林松花江和头道江西南，以及朝鲜北部与西部地区。但不到10年的时间，在高宗上元三年（676），由于当地民族的反抗，安东都护府便内迁到辽东故城（今辽宁辽阳市）。第二年，又移到新城（今辽宁抚顺北）。后来又迁到了平州（今河北卢龙）。
开元年间，唐朝又在靺鞨族地区设置了渤海都督府与黑水都督府，在室韦族地区设立了室韦都督府，都归安东都护府统辖。又由于高丽故地的南部被新罗占据，于是安东都护府的辖境调整为北起今黑龙江流域和鄂霍次克海，南抵渤海与西朝鲜湾，东到大海和朝鲜北部，西部与契丹接壤。天宝元年（742），渤海、黑水、室韦三都督府改属平卢节度使，安东都护府的辖区又限于高丽故地，而且这时的都护一职，也改由平卢节度使兼任了。肃宗上元二年（761），营州（今辽宁朝阳市）被契丹攻陷，平卢节度使被迫南迁，安东都护府便随之废除了。
安北、单于都护府：这是唐朝在北部边境设置的都护府。唐初，东突厥连年入侵唐朝北部边境，并曾一度打到唐都长安附近，以至于唐高祖都想迁离长安。太宗即位后，积极准备反攻。其时，正好赶上突厥连年大雪成灾，诸部内乱，国力转衰。贞观三年（629），太宗令李靖等人统兵10万，分道进攻突厥。在唐朝的军事压力下，突厥突利可汗等率领所统的部落首先投降了唐朝。第二年，唐军又将突厥颉利可汗擒获，打垮了突厥。从此，从阴山到大漠，都被唐政府统一了。
东突厥失败以后，残部有的投奔了薛延陀，有的逃到了西域，还有十多万人归附了唐朝，唐朝于是在突利可汗所统故地分设了四个都督府，在颉利可汗故地设置了两个都督府进行统辖。
贞观中，突厥别部车鼻兴起。高宗永徽元年（650），高侃率领唐朝军队生擒突厥车鼻可汗。唐政府把归降的突厥众人安置在郁督军山（今蒙古杭爱山），设立狼山都督府来统管，然后，又设置了瀚海都护府，统领包括狼山在内的3个都督府和14个州，管理突厥部众。而在此之前的贞观二十一年（647），唐朝业已设立了燕然都护府，统辖因回纥等北部11个少数民族归附而设置的6个都督府和7个州，治所在西受降城（今内蒙古锦杭旗东北，乌加河北岸）东北40里的故单于台。到了永徽元年，燕然都护府统辖7个都督府和8个州。
高宗龙朔三年（663），唐政府把燕然都护府迁到了漠北回纥牙帐（今蒙古哈尔和林西北，鄂尔混河西岸），并改名为瀚海都护府，而将原来的瀚海都护府迁到云中古城（今内蒙古和林格尔西北土城子），改称为云中都护府。这两个都护府以大漠为界线，漠南属云中都护府，漠北则隶属瀚海都护府。这样，在今天内蒙古河套、阴山一带，是云中都护府的管辖区域，而从今天的贝加尔湖北部和叶尼塞河上游南抵戈壁大沙漠的俄罗斯南西伯利亚和蒙古国的广大地区，都成为了瀚海都护府的统辖范围。麟德元年（664），云中都护府改名为单于都护府。高宗总章二年（669），瀚海都护府又更名为安北都护府。
垂拱元年（685）以后，同罗、仆固等部族叛唐，突厥又占据了漠北，安北都护府便从漠北迁到了漠南，先是移到了居延海西的同城（今内蒙古额济纳旗东南绿园附近），不久，又迁到了西安城（今甘肃民乐县西北）。到了圣历元年（698），为了对付突厥的入侵，武则天下令将单于都护府并人安北都护府，治云中故城。中宗景龙二年（708），安北都护府又移到了西受降城。玄宗开元八年（720），唐政府又在云中故城复置单于大都护府，而后来安北都护府又有数次迁移，到天宝十四年（755），迁到了天安军（今内蒙古乌拉特前旗北，乌加河东岸），此后，又一度更名为镇北都护府。德宗兴元元年（784），安北都护府废。武宗会昌五年（845），单于都护府改称安北都护府，五代时废。
安西、北庭都护府：唐朝在西域地区设置的都护府。唐太宗在统一了大漠南北之后，便开始着手进行统一西域的事业。当时，阻碍唐朝控制西域的势力，主要是西突厥与汉族麴氏建立的高昌（今新疆吐鲁番东）国。
贞观十三年（639），太宗命令交河行军大总管、吏部尚书侯君集等人率军征讨高昌国。第二年，侯君集将高昌平定。太宗在高昌故地设立了西州（治高昌），并建安西都护府，留下一部分唐军来镇守，同年，西突厥叶护可汗屯兵浮图城，因惧怕唐军，也归降了唐朝，太宗又以其地设置了庭州（今新疆吉木萨尔北）。贞观二十二年，唐军平龟兹，于是将安西都护府移到龟兹的都城（今新疆库车），统领所设置的龟兹、疏勒、于阗、碎叶（今吉尔吉斯斯坦托克马克附近）四镇。后安西都护郭孝恪被杀，龟兹等四镇失守，安西都护府又迁回了西州。
高宗显庆二年（657），瑶池都督、西突厥阿史那贺鲁叛唐，据有西域，被唐将苏定方平定。于是分西突厥东部地设立了昆陵都护府（辖境相当于今巴尔喀什湖以东到新疆准噶尔盆地和伊犁河流域一带），分西突厥西部地设置了蒙池都护府（辖境相当于今俄罗斯楚河以西抵咸海的广大区域），又在西突厥所控制的诸国和部落地设置都督府、州，全都隶属于安西都护府。显庆三年，安西都护府又迁到了龟兹城，并重新设置了四镇，但是将四镇中的碎叶换成了焉耆。高宗龙朔元年（661），唐朝又将于阗以西、波斯以东十六国招抚，设置都督、州、县等，也都隶属安西都护府。这样，安西都护府的辖境为东起今阿尔泰山，西抵西海（今咸海，一说里海），包括了葱岭东西和阿姆河两岸诸城国。
高宗咸亨元年（670），吐蕃攻陷安西四镇，随后，安西都护府被迫又迁到了西州城，九年之后，又移到碎叶。武周长寿元年（692），王孝杰率领唐军大败吐蕃，再次将龟兹、疏勒、于阗、碎叶四镇恢复，安西都护府又移治龟兹。此后，一直到天宝末年，天山以南的龟兹、于阗、疏勒都在唐朝的控制之下，而碎叶则由于天山以北地区局势的变化，突骑施的强盛，后突厥的西征而数次易手。到了玄宗开元七年（719），碎叶最终成为了突骑施的牙帐驻地，安西四镇又变成了龟兹、疏勒、于阗、焉耆。
武周长安二年（702），分安西都护府而设置了北庭都护府，治所设在庭州，统领突厥十部，突骑施、葛逻禄等部，辖境包括东今阿尔泰山，西到咸海，北抵巴尔喀什湖和额尔齐斯河上游，南到天山。这样安西都护府的辖境仅有天山以南、波斯以东诸城国。
天宝中，葱岭以西被大食占有，安西都护府的辖境又退到葱岭以东、天山以南的四镇地区。肃宗至德元年（756），安西都护府又改称为镇西都护府。到了代宗大历二年（767），又改回安西都护府的旧称。后吐蕃占据河西、陇右，转而进攻安西、北庭都护府。德宗贞元六年（790），北庭都护府所在的庭州先被吐蕃攻破，不久，安西都护府也被吐蕃攻占。这样两个都护府便先后不存在了。
安南都护府：唐朝在南部边境设置的都护府。隋朝末年，萧铣率众起兵称王，把东起九江、西抵三峡、南到交趾，北到汉川的广阔范围都纳入了他的势力范围。唐高祖武德四年（621），李靖等人率兵攻破江陵，萧铣投降，交州刺史邱和也归附了唐朝。第二年，宁越、郁林、日南等郡也纷纷归降，这样，唐朝便将隋朝的交趾之地完全占据了。于是，唐高祖便在当地设置交州总管府，不久，又改为都督府。调露元年（679），高宗改交州都督府为安南都护府，由交州刺史充当都护一职，治所设在今天越南河内的宋平。辖境大约北面包括今天云南红河、文山两个自治州，东有广西那坡、靖西、龙州、争明、东兴等县边境，南到今越南河静、广平省界，西南在今老挝北汕一带。
肃宗至德二年（757），安南都护府改名为镇南都护府，代宗永泰二年（766），又改叫安南。宣宗大中后，安南都护府的北境逐渐被南诏占据，唐朝末年，大约以今云南与越南边界为界。懿宗咸通元年十二月（861），安南都护府的治所被南诏攻占，两年后虽然恢复，但在咸通四年，府治再次让南诏攻陷，安南都护府只好与交州寄治在海门镇（今越南海防西北）。三年之后，安南都护府旧治又得以恢复。唐政府设置了静海军节度使，用节度使兼领都护之职，这种情况一直持续到唐朝灭亡。
另外，需要说明的是，上面所提到的这六个都护府，名称虽然一样，都以都护府相称，但实际上性质存在着很大的不同。其中安北、单于、北庭和安南都护府的下面都统领州县，与内地正式统领的州县没有什么区别，而安东与安西都护府，则采取军事监护的形式，对所辖区域内的少数民族仍然用故有的习俗来治理。
节度使
唐代中期以后，为了边境防御周边少数民族的需要，又出现了节度使辖区（即方镇，也叫作藩镇）的设置。高宗永徽年间，规定凡边境诸州，都授予都督带使持节，用来增加他们的权力。景云二年（711），睿宗任命凉州刺史都督贺拔延嗣担任河西节度使，正式确定了节度使的制度。此后，凡是都督带使持节者都称为节度使，不带者则不称。到了玄宗开元年间，边地已设置了8个节度使辖区，天宝年间时则增加到了10个。这10个节度使分别是：
安西节度使：又称四镇节度使、安西四镇节度使，镇抚西域，治龟兹（今新疆库车），统辖龟兹、焉耆、于阗、疏勒四镇。天宝时高仙芝、王正见、封常清等人曾先后担任过这一节度使之职。
北庭节度使：防御突骑施、坚昆，治所设在北庭都护府（治庭州，今新疆吉木萨尔北破城子），统辖瀚海军、天山军、伊吾军。天宝时来曜、王正见、程千里、封常清等人为节度使。
河西节度使：断隔吐蕃、突厥，治所设在凉州（武威郡，今甘肃武威），统辖赤水军、大斗军、建康军、宁寇军、玉门军、墨离军、豆卢军、新泉军、张掖守捉、交城守捉、白亭守捉。天宝时王偅、皇甫惟明、王忠嗣、安思顺、哥舒翰等人先后担任这一节度使。
朔方节度使：抵御突厥，治所设在灵州（灵武郡，今宁夏灵武西南），统辖经略军、丰安军、定远军、东受降城、中受降城、西受降城、安北都护府、单于都护府。天宝时王忠嗣、张齐丘、安思顺等人先后为节度使。
河东节度使：与朔方节度使形成犄角之势，共同防御突厥，治所设在太原府（今山西太原西南晋源镇），统辖天兵军、大同军、横野军、岢岚军、云中守捉及忻州（定襄郡，今山西忻州）、代州（雁门郡，今山西代县）、岚州（楼烦郡，今山西岚县北）三州郡兵。天宝时田仁琬、王忠嗣、韩休琳、安禄山等人先后担任这一节度使。
范阳节度使：临制奚、契丹，治所设在幽州（天宝时称范阳郡），统辖经略军、静塞军、威武军、清夷军、横海军、高阳荤、唐兴军、恒阳军、北平军。裴宽、安禄山等人先后为天宝时的节度使。
平卢节度使：镇抚室韦、靺鞨，治所设在营州（柳城郡，今辽宁朝阳），统辖平卢军、卢龙军、榆关守捉、安东都护府。天宝时的节度使是安禄山。
陇右节度使：备御吐蕃，治所设在鄯州（西平郡，治今青海乐都），统辖临洮军、河源军、白水军、安人军、振武军、威戎军、莫门军、宁塞军、积石军、镇西军、绥和守捉、合川守捉、平夷守捉。天宝十三载又在鄯、廓、洮、河四州西境增置宁边、威胜、天成、振威（吐蕃雕窠城）、神策、金天、武宁、曜武八军。天宝时皇甫惟明、王忠嗣、哥舒翰等人先后为节度使。
剑南节度使：抵抗吐蕃、安抚蛮僚，治所设在益州（蜀郡，今四川成都），统辖团结营、天宝军、平戎军、昆明军、宁远军、澄川守捉、南江军及翼州、茂州、维州、柘州、松州、当州、雅州、黎州、姚州、悉州等州郡兵。天宝时担任节度使的是章仇兼琼、郭虚己、鲜于仲通、杨国忠等人。
岭南节度使（又称岭南五府经略史）：绥靖夷僚，治所设在广州（南海郡，今广东广州），统辖经略军、清海军，直辖广管诸州，兼领桂、容、邕、安南四管诸州郡兵。天宝时裴敦复担任五府经略使。
当时以数州为一镇，节度使即兼统此数州。本来唐朝实行军民分治的管理方法，节度使最初只是负责辖区内的军事防御，不干预民政，但是，节度使逐渐兼任按察、营田、度支等使，并将各州的州刺史置于他的统领之下，将辖区内的军、政、财、监察大权集于一身，成为了权重位高的封疆大员。又由于边疆联防的需要，常使一人兼摄数镇。安禄山就是一个很好的例子。当时唐玄宗对这位混血的胡人宠信有加，在天宝年间，虽然安禄山已是身兼范阳、平卢、河东三镇的节度使，但是唐玄宗尤嫌不够，又让他兼任了河北道的采访使，这就开创了使道与镇合二为一的先例，使安禄山完全具备了割据一方的实力。天宝末年，安禄山正是依靠着这一有利背景发动了对唐朝构成极大威胁的武装叛乱的。又如王忠嗣，他以河西、陇右节度使的身份，兼知朔方、河东节度事，一身兼杖四节，“控制万里，天下劲兵重镇，皆在掌握”。这些节度使权倾边陲，最终导致尾大不掉之势。
藩镇
唐玄宗天宝十四载（755），安禄山指挥15万大军，在范阳（治今北京）起兵，长驱南下，发动叛乱。安禄山死后，他的部下史思明继续与唐对抗，数年之后，才被平定，史称“安史之乱”。
“安史之乱”爆发后，给唐朝带来了立国后前所未有的浩劫，诗人白居易在他的名篇《长恨歌》中对此作了形象的描述：“渔阳鼙鼓动地来，惊破霓裳羽衣曲。”唐朝政府为了尽快收复失地，平息这场叛乱，不得不实行战时的紧急举措，对那些出征有功的将军和怀柔反正的降将，都授予了节度使的官职，这样，本来只设在边疆的方镇，在内地各处也普遍设置起来，其中都督之权重持节者都称为节度使，主兵事而不授节者称为防御使、经略使或是团练使。大的方镇统领十多个州，小的方镇辖有两三个州。
方镇最初设立之时，是在边境地区，且地位在道以下，形成的是道一镇一州的体制，与此相对应的职官层次则是采访使一节度使一刺史。但是，安禄山发动叛乱后，采访使已无法再统辖方镇，因此也就失去了存在的意义。为此，肃宗乾元元年（758），将开元以来的十五道罢黜，改采访使为各镇观察处置使。从此以后，有的以节度使兼任观察使，有的以观察使兼任防御使、经略使。这样，本来在安史之乱之前采访使道与节度使方镇属于两种不同的区划，至此合二为一了。名为一道而又已经不仅仅是监察区域，称作一镇而又已经不仅仅是军政区域。于是道（方镇）成为了统辖州县以上的一级政区。隋初以来的州（郡）县二级制的行政区划，变成了道（方镇）一州（府）一县三级制。据史书记载，唐末所设立的方镇数量在四五十个之间波动，除去首都京兆府和附近几个州及陪都河南府之外，其余的府州全都被方镇占据。这些节度使们拥有重兵，他们当中的一些人相互勾结，抗命朝廷，形成割据一方的局面。他们的这些行为与古代的诸侯非常相似，因此，当时的人就把方镇又叫作藩镇。这就是历史上所说的“藩镇割据”。
行省制度
与前面的朝代相比，元代在地方上的最高一级行政区划有所不同，采用的是中书省、行中书省统辖制度。元代的这一制度是从金朝那里承袭而来的。如果我们探究行省的起源，可以一直追溯到魏晋南北朝时期。中国古代王宫禁地称“省”，即省中。魏晋时期，在中央设中书、尚书、门下三省，协助皇帝处理日常政务，省开始成为官署名称。如果遇到地方上有事情，中央政府便会派某些官员前去处理，组成行台省。我们在前文中已经提到过，在三国时期，司马昭讨伐诸葛诞，开始设立行台自随。但这时的行台只是临时的中央行动机构，事情办完之后便被撤销。也正是由于这种缘故，行台省在这时还没有一定的辖区。
到了北魏、北齐时期，因为当时州郡的设立过多，中央政府统治起来十分不便。为了改变这种情况，加强对地方的控制，便设置行台省，统辖一定数量的州，这样行台的辖区也就形成了，实际上成为了州、郡、县以上的一级行政区划。从隋朝到唐初，一直存在着行台制度，到了唐太宗贞观年间，行台才被相继裁撤。
金朝时期，行台制度得到了广泛的运用。本来金朝占据了北宋的疆土之后，继承了宋朝分路的体制，只不过是将路的区域划得更小了一些。但是由于金朝初期都城设在会宁，距离中原地区过于遥远，对这一区域控制十分不便，于是在天会十五年（1237），金熙宗完颜掸废掉刘豫齐国政权后，便在齐国故地开封设立了行台尚书省。后来为了应付南宋与西夏的军事行动，也曾暂时设置过不少行台尚书省。到了金代后期，特别是蒙金战争爆发后，金朝军队接连失败，路的长官已无法应付一方的事务，为了处理地方的军政，金中央政府便派宰臣到各路“行尚书省事”，开府置府，统领一路或数路的区域，这些机构当时叫作“行尚书省”，简称“行省”。这些行省在当时仍然还是尚书省的派出机构，代表尚书省行使权力，带有临时性质，事情处理完毕后便被撤销掉。
蒙元在征服中原的过程中，沿用了金朝这一作为战时的一种临时措施。元世祖忽必烈以中书省总理全国政务，以行中书省（有时是行尚书省）作为管辖新征服地区的行政机构，久而久之，这个机构所管理的地域范围也便与行中书省的名称相称，简称行省或省。同时，作为中央政权机构的中书省本身也直辖包括首都在内的一大片地区。
元代的中书省又称都省，号为腹里。设有右、左丞相各一名（蒙古尚右），名义上的最高长官中书令空缺，而以丞相作为实际长官。另设有平章政事，是丞相的副手。左司、右司为中书省的办事机构，每司各设有郎中、员外郎、都事等官。
地方最高行政区划行中书省的全称是××等处行中书省，简称××行省，或只称××省。各行省设置的官员一般有平章政事二员，总揽一省军事、民政、财政等三方面的大权。另有右丞、左丞各一员，参知政事二员（甘肃、岭北二行省各减一员），个别地大事繁多的行省，有时还设丞相一职。左司、右司合并为一，也设有郎中、员外郎、都事等官职，但是品秩都比中书省相同名称的官员低一等。
另外，为了防止地方割据的情况发生，元朝还立了御史台，在各行省设置22个肃政廉访司，用来监督各省内的官民，检举他们的犯罪行为，掌管司法工作。
元朝创设的行省制度，是自秦汉以来中央集权制度的一个重大发展，也是我国历史上地方行政区划的一次重大改革。这一制度的确立，不仅加强了元朝的中央集权统治，巩固了多民族国家的统一，而且对明、清以及后来地方行政区划产生了很大的影响。元代以后，“行省”这个名称一直沿用下来。明代虽然改行省为布政司，但在当时的口语中仍如此称呼。另外，元代的行省划分，也初步奠定了今天我国的省区规模。
