一九一二年一月三日，黎元洪当选为民国副总统。随后，孙中山开始着手组织内阁。仿效美国的内阁形式，不设总理，分设九部，每部设总长一人，次长一人。由孙总统提出德高望重的人选，然后由代表团投票表决，得多数票者，由总统委任。参议院作为中华民国的立法机关，由各省代表组成，每省选出三人，公议法律。
内阁和参议院一经成立，立即针对民国面临的最紧要问题颁布了一系列政策。第一项是外交，由临时大总统咨照各国，凡革命以前清政府所欠外债，民国承认并偿还；从前中外约款，仍然履行；保护各国侨民的利益；宗教信仰自由。对此，外国人非常满意。第二项是内治，下剪辫令，改拜跪礼，从前那些大人、老爷的称呼一律革除，实行共和制度，撤销阶级。所有大小私塾，改名学校，各种教科书由各书局及各校教员酌量编辑。
至于中华民国的刑法，虽已设司法部，但因时间仓促还没来得及编制，而且军务未竣，暂行军律，由陆军总长黄兴颁布临时军律十二条。凡任意掳掠、强奸妇女、焚杀平民以及不遵守长官命令，擅封民房财产、硬夺良民财物等五项为罪大恶极，犯即枪毙。此外一切政策，由各部总长颁布意见，逐渐推行。
只是清政府依然兀立北京；直隶、河南尚未独立；山东旧巡抚孙宝琦，忽附和革命军，忽服从清室，简直就是个两面派；还有辽东三省，也是首鼠两端；新疆、内外蒙古、青海和西藏这四个地区，路途遥远，消息不通；就是一早光复的山西、陕西两省也常被清军袭击，请求支援的电报频频送达南京政府。临时大总统孙中山和他的九部阁员，不得不紧急商议统一的办法。
此时，清议和代表唐绍仪与革命军代表伍廷芳，已会晤了好几次。伍代表先提出议和大纲，约有四条：一是废除清政府；二是建立共和政府；三是优给清帝岁俸；四是满人除在新政府效力外，凡年老穷苦的人均优给赡养。唐代表当然不同意，他受清廷的命令南下议和，就是有志共和，但一时也不能推倒清朝，因此主张君主立宪。伍代表自然也不答应。几个来回下来，最终决定立即召开国会，将君主、民主问题付诸公决，并由双方签字。至于国会召开的办法和各省选派代表的人数，双方经过协商后都达成了一致意见。但开会地点各持己见，伍主张上海，唐主张北京，最后唐发电请袁总理定夺。
袁总理复电，对伍代表提出的在上海开会并不反对，但对议定的各省代表人数持异议，说：“各省代表只有三人，不足取信大众。唐使不经请命，擅自允协，未免越权，本总理实难承认。”唐使南来，明明是袁总理的全权代表，当两代表相见时已经验明正身，的确有“全权”字样。现在由唐代表签定的国会人数，竟遭袁总理驳斥，哪还有什么“全权”可言？当天，唐代表辞职，由袁总理致电伍廷芳，直接议和。双方正在辩论的时候，忽然传来南京已组织新政府，孙中山任临时大总统、黎元洪为临时副总统的消息，袁世凯不由得感到震惊。他立即致电南方，责问伍代表：“此次选举总统，是何用意？假如国会议决为君主立宪，那么是否立即取消该政府及其总统？务必电复！”
伍代表接到此电立即拟稿，回复袁总理道：“在国民会议未议决以前，民国组织临时政府选举临时大总统，是民国内部的事，为政治上的通例。若以此责问，假如国会议决为共和立宪，清帝是否立即退位？望答复！”
看完伍代表的电文，袁总理怒不可遏。表面上四处致电，调兵遣将，在山西、陕西、宿州等战略要地牵制革命军，大有以力服人的威势。暗地里，却仍令唐绍怡留在上海做局外的调停，仍与伍代表密商，不使南北决裂。这时，南京政府颇有些为难起来，各省代表团唯恐临时政府被和议所误，纷纷致电，日促进兵。先是山西都督阎锡山数次飞书求救，接着是娘子关失守，太原失守，警电络绎传来。陕西潼关革命军始挫终胜，击退了清军，但处境依然危险，也屡屡告急。皖、徐一带又传来不稳定的消息，于是南京政府将各省革命军划分为六路，互相配合，决定一举推翻清王朝。与此同时，临时大总统孙中山电告北方将士，号召“南北军人，同为民国干城，决无歧视。我诸同胞当审斯义，早定方针，无再观望，以贻后日之悔。敢布腹心，惟图利之！”
这一篇宣告书的发表，北方将士蠢蠢欲动，南方各省都督更是跃跃欲战，北伐的声音响彻神州大地。袁世凯被骂得一文不值，不是说他满奴，就是骂他汉贼。肄业学校的学生情愿抛书辍学，组织一个北伐团；娇滴滴的淑女们情愿浣粉洗脂，组成一党北伐队；还有学生卫兵、女子精武军以及男女红十字会，各种北伐组织名目繁多，数不胜数。就连那些名伶、歌伎也想歇去本业，投入什么北伐团、北伐队，去当北伐英雄。
各国侨商见时局动荡，唯恐影响了商务，便联名发电直致清廷，要求早改国体，安定大局。偏偏清廷亲贵载涛、载洵、载泽、傅伟、善耆、良弼、铁良等人极端反对革命军，一意主战，并结成一个宗社党，口出“宁赠友邦，不给汉人”的昏话。其中，良弼的表现尤为激烈，力请隆裕太后易和为战，并痛斥袁总理对国不忠，应立即斥退。就在隆裕太后踌躇不决的时候，获得消息的袁世凯主动奏请辞职。复旨还未下来，甘肃、新疆又递来警报，甘肃总督和新疆将军均被革命军杀死，接着蒙古活佛、西藏喇嘛也宣布独立，并把清廷的驻守大臣一律驱逐出境。
隆裕太后生平虽几经患难，但这般危急情况还不曾遇过。左思右想，只好无奈地去跟老庆商量。老庆心中只有一个袁世凯，自然坚持与革命军议和，并把曾国藩封侯的旧事引述了一番。在隆裕太后眼里，老庆算是满清宗室里阅历最深的一个，比起那帮空说大话的鲁莽少年，老庆的话实用得多。隆裕太后当下就令老庆留住老袁，并封袁为一等侯爵。袁总理不愿就封，装出一副要走的模样，急得老庆直跺脚。老庆苦口婆心劝解，才勉强将他留下，但爵位坚决不肯接受。等老庆走后，袁世凯沉吟了好半天，自拟密电飞寄唐绍仪。唐接电后，立即前往伍代表下榻的地方，就老袁密电中的事情进行会晤。伍代表将电文转交给孙总统。孙总统看了，微微一笑，立即命秘书拟好电文，致袁总理道：
北京袁总理鉴：
文前日抵沪，诸同志属组临时政府，文义不容辞，只得暂时担任。公方以旋乾转坤自任，即知亿兆属望，惟目前地位，尚不能不引嫌自避，故文暂时承乏，而虚位以待之心，终可大白于将来。望早定大计，以慰四万万人之渴望。
原来，袁总理在密电中说，只要孙中山让位给他，他就赞成共和，并推翻清室，做一出民国开幕的新戏。孙中山顾全大局，甘心让位。
有了临时大总统孙中山的“虚位以待”等语，袁总理这才放下心来。当天他便来到庆亲王的私邸，与老庆密商：“现在南京政府已经成立，连外国人都举双手赞成。如果战祸再延续下去，军费怎么解决？军械怎么解决？这些全都没有把握。前几天我想借外款，结果外国人又无一答应。如果革命军兵临城下，诸位贵族恐怕也无法保全，只会闹得落花流水，不可收拾。如果真到了这个地步，上如何面对皇太后？下如何面对国民？”老庆听到这番话也毫无主意，便问老袁救命的办法。袁总理提出“优待皇室”四字，接着说：“皇太后如果顺应民心，同意变更国体，那革命军也有天良，怎会不知感激？就是百世以后，也都会说皇太后、皇上为国为民，毫无私心。还望王爷明鉴，上报朝廷。”老庆踌躇一会儿才回答说：“事已至此，也没有别的法子，待我去奏闻太后再行定夺。”
过了一天，隆裕太后宣召袁总理入朝。袁总理谒见太后，把变更国体的好处说了一番，太后泪落不止。袁总理又连吓带劝，最后太后呜咽道：“我母子二人悬于诸卿手中，卿必须好好办理，总得保全我母子性命，使皇族无恙。此时，我也无法顾及列祖列宗的颜面了。”语毕，袁总理便退了出来。
有了隆裕太后的首肯，袁总理便着手拟定“优待皇室”等条件。等隆裕太后再开皇族会议讨论这些条件时，老庆等人已无异议。唯独良弼愤愤不从，坚持主战。袁总理听说后，暗忖了半天，最后自我安慰道：“既然如此，只能让他死心塌地了。”于是，暗暗地设法布置，内外兼施。
过了几天，民政大臣赵秉钧突然跑来向袁总理报告：“军咨使良弼被人炸去一只脚，估计性命难保了。”袁总理又问道：“难道是革命党所为？匪徒是否逮住？”赵秉钧答道：“良弼还没死，抛掷炸弹的人却已死了。”袁总理叹道：“暗杀党真是厉害。但良弼顽固异常，要不是被人暗算，事情也办不成。”赵秉钧道：“此人一死，国体好共和了。”袁总理又道：“你认为中国的国体究竟是专制的好，还是共和的好？”赵秉钧道：“中国人民只配专制，但依眼下形势，不得不改共和。依愚见，只好顺水推舟，最终怎样，以后再说。”袁总理不禁点头，又与赵秉钧谈论片刻后才握手告别。
良弼被炸后，满廷亲贵躲的躲、逃的逃，多半离开北京前往天津、青岛、大连的租界，苟延性命。家产也都储存到外国银行，经有心人统计，总数在四千万左右。大家逍遥租界，只剩下一个隆裕太后和七岁的小皇帝居住深宫，处境危急。小皇帝终日嬉戏，不知忧愁。而隆裕太后日坐愁城，再召皇族会议，竟没有人来。不久，一份“恳请立定共和政体”的联名请愿书递入皇宫，签名的以第一军总统官段祺瑞为首，包括各省都督、总兵大约四五十人。
隆裕太后边读边流泪，连字迹都模糊起来。约略看毕，隆裕太后便把请愿书放在案上，独自返回寝宫失声痛哭。从此，隆裕太后忧郁成疾、寝食难安，整日以泪洗面，关于改革国体问题也无心提起。一天，太保世续踉踉跄跄跑进来向太后报称：“太后，不好了，段祺瑞等要进京了！”隆裕太后一惊，忙问道：“段祺瑞吗？他来京何事？”世续道：“他有一本奏折，请太后明鉴。”隆裕太后还没读折子就已满眼含泪，读完后险些晕厥过去。原来段祺瑞威胁说，国体不决，他便要率全军将士入京，与王室一决胜负。奏折最后除段祺瑞署名外，还有各省军要。
隆裕太后来不及细阅，身子就开始打起寒战来，过了半晌才对世续道：“这，怎么好？怎么好？”世续支吾道：“国势、人心都已如此，看来只有改革国体才能解决问题。”隆裕太后道：“古语说得好，‘养兵千日，用兵一时’，不料国家费了若干金银，却养了这班虎狼似的人来反噬，你想可恨不可恨？”世续道：“太后要保重玉体，切勿过度伤心！”隆裕太后流泪道：“我悔不能随先帝早死，遭这般惨局。”说到这里，又把银牙一咬道：“罢，罢！你去召袁世凯觐见。”世续奉命而去。过了大约半天工夫，才见心宽体胖的袁总理随世续入宫。
